AVIZ
referitor la proiectul de Ordonanță privind
depozitarea deșeurilor
Analizând proiectul de Ordonanță privind depozitarea deșeurilor, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.276 din 16.08.2021 și înregistrat la Consiliul Legislativ cu nr.D715/16.08.2021,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.1 lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată și art.46(2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ,
Avizează favorabil proiectul de ordonanță, cu următoarele observații și propuneri:
1. Proiectul de ordonanță are ca obiect crearea cadrului legal pentru asigurarea transpunerii în legislația națională a prevederilor Directivei (UE) 2018/850 a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2018 de modificare a Directivei 1999/31/CE privind depozitele de deșeuri, precum și a retranspunerii Directivei 1999/31/CE privind depozitele de deșeuri.
Potrivit Notei de fundamentare, „proiectul de act normativ prezent instituie regulile necesare, suficiente și posibile care conduc la o mai mare stabilitate și eficiență legislativă prin abrogarea Hotărârii Guvernului nr.349/2005 privind depozitarea deșeurilor, cu modificările și completările ulterioare și transpunerea tuturor conceptelor promovate prin Directiva (UE) 2018/850. Totodată, prin intermediul prezentei Ordonanțe sunt preconizate a fi promovate și modificări care decurg din necesitatea actualizării legislației în domeniul depozitării deșeurilor”.
Proiectul de ordonanță are ca temei dispozițiile art.I pct.VII poz.4 din Legea nr.195/2021 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe.
Precizăm că, prin avizul pe care îl emite, Consiliul Legislativ nu se poate pronunța asupra oportunității măsurilor propuse.
2. Semnalăm că prezentul proiect reprezintă forma refăcută a proiectului de Ordonanță privind depozitarea deșeurilor, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.271 din 11.08.2021 și înregistrat la Consiliul Legislativ cu nr.D707/11.08.2021, pentru care a fost emis avizul favorabil, cu observații și propuneri, nr.661/12.08.2021.
Având în vedere faptul că, la redactarea prezentului proiect nu au fost însușite unele din observațiile și propunerile formulate în avizul menționat mai sus, le reiterăm.
3. Din punct de vedere al dreptului european, prezentul demers normativ intră sub incidența reglementărilor statuate la nivelul Uniunii Europene, subsumate normelor europene în domeniul Protecției mediului înconjurător și a sănătății populației, în segmentul legislativ - Gestionarea deșeurilor și tehnologii curate.
La nivelul dreptului european derivat, semnalăm adoptarea Directivei (UE) 2018/850 a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2018 de modificare a Directivei 1999/31/CE privind depozitele de deșeuri, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr.150 din data 14 iunie 2018, având ca termen de transpunere pentru statele membre data de 5 iulie 2020, termen de altfel depășit pentru transpunerea acesteia în dreptul intern.
Ca urmare a netranspunerii acestei directive în legislația națională, în data de 5.07.2020, Comisia Europeană a înaintat României avizul motivat pentru neîndeplinirea obligației de comunicare a măsurilor naționale de transpunere a Directivei (UE) 2018/850 a Parlamentului European și a Consiliului.
Astfel, în prezent, România se află în ultima etapă a fazei precontencioase a procedurii de infringement, iar regimul de urgență al adoptării prezentului proiect de act normativ rezultă din posibilitatea declanșării în perioada imediat următoare a procedurii contencioase pentru neîndeplinirea obligațiilor de comunicare a măsurilor naționale de transpunere (Cauza 2020/0475), care este soluționată cu celeritate de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene în baza art.260 alin.(3) din Tratatul de la Lisabona (prin aplicarea unei sume forfetare minime de 1.723.000 Euro statului român și a unor penalități cominatorii între 2.082 euro și 124.900 euro pe zi de întârziere[1]).
Prin urmare, prezentul demers este pe deplin justificat, acesta având ca finalitate transpunerea în dreptul românesc a prevederilor statuate prin Directiva (UE) 2018/850, dar și retranspunerea dispozițiilor Directivei 1999/31/CE[2] privind depozitele de deșeuri, cu modificările şi completările ulterioare, cu modificările aduse prin Regulamentul (UE) nr.1882/2003 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 septembrie 2003 de adaptare la Decizia 1999/468/CE a Consiliului a dispozițiilor privind comitetele care asistă Comisia în exercitarea competențelor de executare prevăzute de actele care fac obiectul procedurii menționate la articolul 251 din Tratatul CE și cele aduse prin Regulamentul (CE) nr.1137/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 octombrie 2008 de adaptare la Decizia 1999/468/CE a Consiliului a anumitor acte care fac obiectul procedurii prevăzute la articolul 251 din tratat, în ceea ce privește procedura de reglementare cu control – Adaptare la procedura de reglementare cu control – Partea întâi (punctul 4.6.).
4. Analizând conținutul prezentului proiect de ordonanță, menționăm că observația formulată la pct.8 din avizul Consiliului Legislativ nr.661/12.08.2021 referitoare la faptul că „toate trimiterile din proiect la Directiva 2008/98/CE ar trebui făcute la dispozițiile deja transpuse din Legea nr.211/2011 privind regimul deșeurilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, deoarece o astfel de practică este improprie stilului normativ, iar utilizarea unei trimiteri directe la textul Directivei este de natură să determine concluzia că respectivele norme nu au fost preluate în legislația internă” nu a fost preluată.
Semnalăm că nepreluarea respectivei observații a fost motivată în adresa Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor nr.206194/, care însoțește prezentul proiect de ordonanță, astfel: „Directiva (UE) 2018/851 nu a fost transpusă în legislația națională. Aceasta face obiectul unei ordonanțe de urgență a Guvernului, care urmează să fie pe ordinea de zi în cadrul următoarei ședințe de Guvern. Actul normativ de transpunere prevede abrogarea Legii nr.211/2011 privind regimul deșeurilor, cu modificările și completările ulterioare”.
Pe cale de consecință, având în vedere că Legea nr.211/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare, este actul normativ cadru în domeniul deșeurilor, care stabilește măsurile necesare pentru protecția mediului și a sănătății populației, prin prevenirea sau reducerea efectelor adverse determinate de generarea și gestionarea deșeurilor, orientând întreaga activitate în acest domeniu vast, inclusiv cea referitoare la depozitarea deșeurilor, precizăm că reforma legislației în domeniul deșeurilor ar fi trebuit să înceapă cu adoptarea actului normativ care va înlocui legea mai sus menționată, pentru a nu fi nevoie ca, după adoptarea prezentului proiect, care face trimiteri la dispoziții ale unui act european ce va fi transpus în viitorul apropiat în dreptul intern, să se intervină legislativ asupra acestuia pentru a modifica respectivele norme de trimitere.
Se impune analizarea aspectelor semnalate, în sensul promovării acestor proiecte de acte normative într-o ordine logică, respectiv întâi actul normativ de bază care transpune prevederile Directivei (UE) 2018/851 și apoi actele normative subsidiare care fac trimiteri la acest act normativ de bază și, implicit, la prevederile directivei.
5. La art.1 alin.(2), pentru corectitudinea normei de trimitere, este necesar ca sintagma „cu modificările și completările ulterioare” postpusă expresiei „depozitele de deșeuri” să fie poziționată după titlul Legii nr.278/2013.
Totodată, pentru o exprimare mai adecvată în context, propunem înlocuirea sintagmei „dacă sunt realizare cerințele prezentei ordonanțe” cu sintagma „dacă sunt îndeplinite cerințele prezentei ordonanțe”.
6. Având în vedere că prezentul proiect va constitui cadrul normativ de bază în domeniul depozitării deșeurilor, pentru unitate în redactare cu alte acte normative similare, apreciem că art.3 ar trebui structurat într-un singur alineat, având următoarea parte introductivă:
„Art.3. – În înțelesul prezentei ordonanțe, termenii și expresiile de mai jos au următoarea semnificație:”
În continuare, vor fi definiți, în ordine alfabetică, atât termenii și expresiile preconizate la actualul alin.(1), astfel cum aceștia sunt prevăzuți la art.3 din Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive, cât și termenii și expresiile propuse la actualul alin.(2).
În considerarea acestei observații, trimiterea la prevederile art.3 din Directiva 2008/98/CE va fi eliminată din cuprinsul actualului alin.(1).
La actualul alin.(2) lit.b), semnalăm că nu sunt respectate prevederile art.49 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora o enumerare distinctă nu poate cuprinde, la rândul ei, o altă enumerare și nici alineate noi.
Se impune revederea și reformularea corespunzătoare a textului.
Reiterăm observația pentru toate situațiile similare din proiect.
7. La art.8 alin.(2) lit.a), pentru o exprimare proprie stilului normativ, trimiterea din text va fi redată sub forma „potrivit prevederilor alin.(6)”.
Această observație este valabilă, în mod corespunzător, pentru toate situațiile similare din proiect.
La alin.(4), termenul „satisface” din expresia „în scopul de a satisface criteriile” trebuie înlocuit cu termenul „îndeplini” mai adecvat în context.
8. La art.9 alin.(1) lit.a), pentru considerente de ordin normativ, textul va debuta sub forma „au fost eliminate ...”.
La alin.(2), pentru aceleași considerente, expresia „prevăzut la alin.(1) lit.(b)” trebuie înlocuită cu expresia „prevăzut la alin.(1) lit.b)”.
9. La art.12 alin.(5), sintagma „stabilit deagenția județeană de protecția mediului” trebuie redată corect, astfel: „stabilit de agenția județeană pentru protecția mediului”.
10. La art.15 alin.(5), pentru o exprimare corectă, expresia „Administrația Fondului de Mediu” trebuie redată sub forma „Administrația Fondului pentru Mediu”.
La alin.(6), pentru aceleași considerente, expresia „și al oricăror informații” va fi înlocuită cu expresia „și a oricăror informații”.
La alin.(8), este necesară revederea textului preconizat pentru lit.b), deoarece nu este suficient de clară.
11. La art.17 alin.(2) lit.j), pentru a nu se încărca excesiv textul reglementării, se impune eliminarea titlului actului normativ invocat în text.
La alin.(3) lit.b), semnalăm că expresia „unei persoane care este competentă tehnic” nu este suficient de clară, nefiind precizate condițiile în care o persoană poate fi considerată competentă tehnic. Este necesară revederea și reformularea normei în mod corespunzător.
Această observație este valabilă și pentru alin.(5) lit.d).
12. La art.27 alin.(1) lit.a), pentru unitate terminologică, sintagmei „autorizația/autorizația integrate de mediu” va fi înlocuită cu sintagma „autorizația de mediu/autorizația integrată de mediu”.
La lit.b, pentru claritatea normei, propunem ca sintagma „și emiterea actului de reglementare de către agenția județeană pentru protecţia mediului” să fie înlocuită cu sintagma „și după emiterea actului de reglementare de către agenția județeană pentru protecţia mediului”.
La alin.(3), referitor la norma de trimitere la „art.31”, precizăm că nu sunt respectate prevederile art.50 alin.(1) teza finală din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora „nu poate fi făcută, de regulă, o trimitere la o altă normă de trimitere”. Se impune revederea și reformularea corespunzătoare a textului.
13. La art.28 lit.c), pentru o corectă informare, actul normativ invocat în text va fi redat sub forma „Ordonanța de urgență a Guvernului nr.195/2005 privind protecția mediului, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.265/2006, cu modificările și completările ulterioare”.
14. La art.33 alin.(1) lit.b), precizăm că nu poate fi stabilită incidența răspunderii contravenționale a autorităților deliberative ale administrației publice locale, având în vedere că, așa cum s-a precizat în Decizia Curții Constituționale nr.574/2014, acestea nu au personalitate juridică și, prin urmare, nu pot avea patrimoniu propriu, astfel încât nu pot exercita drepturi și obligații proprii în cadrul raporturilor juridice.
Este necesară reanalizarea și reformularea, în mod corespunzător, a textului, cu atât mai mult cu cât la art.3 alin.(2) lit.a) se prevede că, „în sensul prezentei ordonanțe”, „autoritatea administrației publice locale” este „consiliul local, consiliul județean sau consiliul general al Municipiului București”, care potrivit art.5 lit.m) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, reprezintă autorități deliberative la nivelul unităților administrativ-teritoriale.
Observația este valabilă pentru toate situațiile similare din cuprinsul art.33 alin.(1).
La lit.d), pentru un spor de rigoare normativă, este necesar ca textul să debuteze, astfel: „nerespectarea prevederilor art.12 alin.(5)...”.
La lit.h), semnalăm că textul trebuie să facă trimitere la alin.(1) - (5) ale art.14 și nu la alin.(1) - (7) ale acestui articol, întrucât alin.(6) și (7) stabilesc obligații în sarcina autorităților administrației publice locale.
Pe cale de consecință, pentru asigurarea corelării necesare, la art.33 alin.(2), expresia „ale oricăreia dintre prevederile art.14 alin.(1) – (7)” trebuie înlocuită cu expresia „ale oricăreia dintre prevederile art.14 alin.(1) - (5)”.
15. La art.34, pentru un spor de rigoare normativă, este necesar ca finalul textului să aibă următoarea formulare: „stabilite potrivit prevederilor Hotărârii Guvernului nr.1005/2012 privind organizarea și funcționarea Gărzii Naționale de Mediu, cu modificările și completările ulterioare, și ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr.196/2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.105/2006, cu modificările și completările ulterioare”.
16. La art.36 alin.(1), pentru o exprimare proprie stilului normativ, recomandăm înlocuirea expresiei „punerea în aplicare a art.5” cu expresia „punerea în aplicare a prevederilor art.5”.
17. La art.37 lit.c), pentru corectitudinea normei, trimiterea din text trebuie redată sub forma „prevăzută la art.9 alin.(1) lit.p) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.196/2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.105/2006, cu modificările și completările ulterioare”.
18. La art.39 alin.(1), pentru considerente de ordin normativ, se impune ca titlul Ordonanței Guvernului nr.2/2001 să fie înlocuit cu sintagma „aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.180/2002”.
19. La art.40 lit.a), pentru o exprimare proprie stilului normativ, expresia „de la intrarea în vigoare a prezentei ordonanțe” va fi redată sub forma „de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe”.
Observația este valabilă pentru lit.b) și c).
Totodată, prepoziția „În” din debutul enumerărilor de la lit.b) și c) trebuie redată fără majusculă.
20. La art.41, pentru a nu se încărca excesiv textul reglementării, este necesară eliminarea titlului Ordonanței de urgență a Guvernului nr.195/2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 265/2006, cu modificările și completările ulterioare.
21. Referitor la mențiunea privind transpunerea normelor europene din finalul proiectului precizăm că, pentru rigoare normativă, sintagma „excepție Directiva 2011/97/UE a Consiliului din 5 decembrie 2011 de modificare a Directivei 1999/31/CE în ceea ce privește criteriile specifice de depozitare a mercurului metalic considerat deșeu, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L 328 din 10.12.2011”, trebuie eliminată având în vedere că proiectul nu transpune normele tehnice ale Directivei 2011/97/UE, acest act juridic european fiind deja transpus prin Hotărârea Guvernului nr.95/2014 pentru aprobarea măsurilor de gestionare şi a criteriilor specifice de depozitare ale mercurului metalic considerat deșeu.
Totodată, pentru respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute la art.45 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, este necesară reformularea textului, astfel:
„Prezenta ordonață transpune prevederile Directivei 1999/31/CE a Consiliului din 26 aprilie 1999 privind depozitele de deșeuri, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene (JOCE) seria L nr.182 din 16 iulie 1999, cu modificările și completările ulterioare, și ale Directivei (UE) 2018/850 a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2018 de modificare a Directivei 1999/31/CE privind depozitele de deșeuri, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE) seria L nr.150 din 14 iunie 2018”.
22. La pct.4 din anexa nr.4, pentru rigoarea redactării, propunem ca norma de trimitere la „articolul 9 alineatul (3)” să fie redată sub forma „art.9 alin.(3)”.
Observația este valabilă, în mod corespunzător, și pentru pct.5, cu precizarea că expresia „punctul 4” trebuie redată sub forma „pct.4”.
PREȘEDINTE
Florin IORDACHE
București
Nr.674/18.08.2021
[1] Potrivit Comunicării Comisiei 2020/C301/01, “Actualizarea datelor utilizate pentru calcularea sumelor forfetare și a penalităților cu titlu cominatoriu pe care Comisia urmează să le propună Curții de Justiție a UE în cadrul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor”, Comisia poate propune Curții de Justiție a Uniunii Europene, în ceea ce privește România, aplicarea acestor penalități cominatorii.
[2] Deoarece Hotărârea Guvernului nr.349/2005 privind depozitarea deşeurilor, publicată în Monitorul Oficial nr. 394 din 10 mai 2005, cu modificările și completările ulterioare, ce asigura transpunerea prevederilor Directivei 1999/31/CE va fi abrogată prin prezentul demers normativ supus spre avizare.